宋代的灾荒救济制度是什么样子

在中国古代发生重大灾祸时,统治阶级为稳定其统治往往会施行一定的救济措施,以彰显其“敬天保民”的美德和实行“仁爱天下”的仁政体现。宋代社会救济制度的快速发展得益于经济快速发展、统治阶级的高度重视以及德治文化的熏陶。

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经费来源

社会救济制度的经费主要来自两个方面:

国家的财政收入是官府开展社会救济活动的主要保障。包括:第一,赋税收入。税收是国家财政的主要来源,自然赋税收入也是救济行为的主要经费来源。第二,常平仓息钱。如前所述,它通常作为经费不足时的补充来源进行使用。第三,户绝财产。将户绝财产的其中一部分或全部没官,明显增加了国家的财政收入。这些钱财也就成为了重要的救济经费。居养院的规定“以户绝财产给其费……阙若不足者,以常平息钱充”,即以户绝财产作为首要经费。

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皇室资产也是救济的经费来源之一。皇室资产与国家财政从制度规定上来说是分开的,因此,皇室自己出资和国家财政拨款原则上也不同。皇帝私财,又称内藏库,有时会为救济活动提供一部分经费,宋英宗就曾拿出五百万内藏钱作为福田院的经费。可见,皇帝以个人名义出资救济的情形虽不常见,但也并非虚言。

宋代设立了相应的救助机构,建立了有效的社会救济制度,形成了一套灾前预防、灾时救济、灾后重建的社会救济体系,为后世社会救济事业的发展树立良好的榜样。

灾前预防

灾前预防,主要是稳定百姓的农业生产,防止出现饥荒、灾害,从本质上来看,灾前预防也是出于维护统治的目的。主要实行设常平仓、兴修水利和消灭蝗虫等三大措施。

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设常平仓。淳化三年(992年),“于京城四门置场,増价以籴,令有司虚近仓以贮之,命曰常平”。景德三年(1006年),于河北、江南、两浙以及陕西等地陆续设立常平仓,后来推广至全国各地。常平仓的功能主要包括救灾荒、济贫困、平谷价、调盈缺。当遇到灾荒时,常平仓则紧急启动救济灾民的作用。

兴修水利。宋代气候整体偏低,处于寒冷期,气候异常导致宋代旱涝灾害频发,但以农业立国的封建社会,水利灌溉对于农业的重要性不言而喻。在无法准确预计天气变化的时候,为了稳定粮食生产,兴修水利成为了旱涝保收的重要保障,防止出现大规模的饥荒。

消灭蝗虫。宋代统治者非常清晰地意识到蝗灾的危害,因此高度重视蝗灾问题,下令各地积极开展灭蝗活动。景祐元年(1034年),“去岁飞蝗所至遗种……其令民掘蝗子,每一升给菽米五斗”,此时的灭蝗工作只是被当做一般性活动进行。熙宁八年(1075年),“有蝗处委县令亲部夫打扑……仍募人得蝻五升,给细色谷一升。给价钱者,以中等实值。”明确规定官员布防灭蝗活动,并且加大了灭蝗的奖赏,对因蝗灾受损的农户给予赔偿。宋孝宗专门颁行的《诸州官捕蝗之罚》规定,若发生蝗灾,但有官员未及时报告,或己报告而官员不作为,或官员受理却捕杀不力等情况,不论官员或百姓,都要受到处罚。

灾时救济

若灾害已经发生,官员必须尽快采取措施控制灾情进一步扩大,往往通过赈粮、抚恤、平粜、劝分等方式安抚受灾民众。

赈粮。对灾民而言,最重要的是有粮食免于挨饿,赈济粮食一般是救荒的首要举措。官府为灾民无偿地提供粮食以安定人心。同时要考虑到老弱病残穷困的弱势人群,需优先赈济。“县遇灾伤,当职官体量自第四等以下阙食户给散。”从实际情况时出发,尽可能地保证最底层的百姓的基本生活。

抚恤。除了饥饿,灾民的其他生存需求如住所、疾病医治等也是亟待解决的问题。遇灾时,居养院为灾民提供容身之所,使其免于露宿荒野。组织其他的救济机构也提供相应地医疗、丧葬方面的救济。这种日常济贫、临时救灾的运行模式极大地提高社会救济机构的利用率,也能避免资源浪费。

平粜。当灾情趋缓或民有余力生活时,一味地赈粮既会加重国家粮食供给压力,不利于民众自力更生,此时官府可以平价出售公粮的方式,帮助灾民进行恢复生产生活。庆历元年(1041年)十一月,“发廪一百万石,减价出粜以济灾民。”

劝分。官府会制定一系列奖励措施来鼓励劝分,往往会以劝说或赏爵的方式使富户给予一定的财力、物力支持。“然当艰难之际……储备有限,而赈给无穷,复以爵赏诱富人相与补助”。但这种自愿行为在没有得到富户响应时,就只能采取强制性惩处措施,“诏河北路监司令州县官谕富民,有积粟者勿闭粜,官为酌中立价,毋得过,犯者坐之。”

灾后重建

灾害过后,需采取相应措施善后,帮助人民尽快恢复生产,回归到正常社会生活。主要从安置流民、调整赋役两大方面开展灾后救济工作。

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安置流民。灾荒侵袭导致大部分田地生产遭受重创,灾民失去赖以生存的生产资料成为流民,若不及时采取措施,这种极不稳定的群体会破坏社会秩序,容易对统治造成威胁,流民群体存在的安全隐患使得安置他们的工作刻不容缓。宋代采取了多种措施,其中最重要的是募军。“其闲强壮堪为禁卒者,募得数千人,刺‘指挥’二字,奏乞拨充诸军”。军队需要大量强壮的劳动力以抵御外族侵犯和巩固内部政权。因此,借此机会招募灾民参军不仅能减少流民数量,解决社会骚乱的隐患,又能增强国家军备力量,帮助灾民个人度过生存危机。另外还有帮扶流民复业的措施。

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调整赋役。对于普通灾民,官府鼓励灾民留在原地重新投入生产,还会给流民提供米粮和路费劝其归乡恢复生产。甚至在恢复生产之初,由官府供应基本的生存用品,但仅有这些帮助远远不够。最关键性的举措还是调整赋役。一是免除灾民应征赋税及徭役,二是延迟执行灾民应征赋税及徭役的时间。乾德二年(964年),宋太袓下令:“深念黎元,失于播植,所宜优恤……委在处长吏,视民田无见青苗者与放免。”不仅能发挥体恤民情、安抚民心的重要作用,还能起到宣扬君王仁德的效果。正所谓:“一则征敛既宽,逃亡必少,所在田亩,不致抛荒。二则农人自救其饥,不致全仰官司果济。三则穷窦之民何苦轻捐其身而为盗贼,未萌之祸,消饵尤多。”这样一举数得的良策得到广泛推行。

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